Por Guido Luppino
Introducción
Las reformas educativas se presentan como políticas públicas estatales que pretenden mostrar la impronta del gobierno que las ejecuta, especialmente gobiernos que quieren marcar un viraje político con respecto al precedente. En las últimas décadas, la ampliación del acceso a la educación junto a la concepción de una educación más inclusiva, comenzó a tomar más fuerza dentro de las políticas públicas. En esta línea, Gimeno Sacristán (2006) sostiene que las reformas educativas se convierten en una especie de rito que acompaña a los nuevos gobiernos para mostrar un cambio político, idea que puede emparentarse con los casos escogidos para este trabajo.
En la presente investigación se seleccionaron los casos de Uruguay, Brasil y Venezuela, tomándose como parte de los denominados gobiernos progresistas de la región, que se dan desde el año 2000 hasta 2015 y que tienen como marca esencial la distribución de las riquezas, la ampliación de la igualdad social y la movilización de los sectores populares (García Linera, 2016). En 2019 se abre una segunda oleada de gobiernos de este mismo signo pero que surgen con características diferentes y se tejen en alianza con otros frentes. Estos gobiernos no se desarrollan como resultado de movilizaciones sociales, sino que aparecen como resultado del agotamiento de los gobiernos precedentes y encuentran una oposición radicalizada hacia la derecha política que, en algunos casos, venía consiguiendo victorias políticas muy importantes dentro de la región. Por otro lado, los países seleccionados tienen un sistema de educación descentralizado, producto del desarrollo del neoliberalismo ocurrido en la década anterior, que, pese a tener un giro ideológico en los gobiernos que analizaremos, no se ve modificado por las diferentes políticas públicas implementadas en esta materia. Ambas características son las que justifican la elección de los casos realizada para nuestro estudio.
En este contexto, el objetivo de este trabajo es analizar y comparar el marco normativo en el que se desarrolla la idea de educación inclusiva en los tres países seleccionados. El recorte temporal será en dos períodos, los cuales fueron justificados debido a los momentos políticos explicados. La idea previa con la que se comienza este trabajo es que la oleada de gobiernos progresistas trajo un cambio de paradigma en la idea de inclusión educativa, sin transformar la estructura neoliberal de descentralización construida durante la década de los 90s.
Metodología
En los estudios de educación comparada una técnica frecuente es la conocida como Cubo de Bray y Thomas, herramienta metodológica que ordena las unidades de comparación. Dicha técnica es la seleccionada en el presente ensayo ya que la misma propone comparar en tres dimensiones. Por un lado, la dimensión geográfica que, en este caso, serán tres países de la misma región. En segundo lugar, los grupos destinatarios de las políticas públicas analizadas, que, en nuestro caso, serán grupos vulnerados dentro del sistema educativo obligatorio, haciendo foco en su inclusión. Por último, la dimensión que relaciona los aspectos educativos y de la sociedad, constituida, en nuestro trabajo, por el marco normativo y el paradigma que el mismo propone. De acuerdo con el tipo de investigación que llevaremos a cabo, se podrán agregar distintos aspectos dentro de estas tres dimensiones. Así mismo, es necesario aclarar que estas comparaciones pueden llevarse adelante en un tiempo sincrónico o diacrónico (Bray, Adamson, Mason, 2010). En base a la metodología escogida, se presentan a continuación los niveles de comparación seleccionados.
| Nivel de comparación | Unidades a comparar |
| Ubicación geográfica | Uruguay, Brasil y Venezuela |
| Grupos abarcados | Estudiantes vulnerados dentro del sistema educativo obligatorio |
| Aspecto de la educación | Leyes , normas, resoluciones |
Las reformas neoliberales: ¿inclusivas?
El inminente fin del mundo bipolar y la hegemonía neoliberal que se vislumbraba a finales de la década de 1980 y comienzo de 1990, tuvo su impacto en materia educativa como en otras tantas dimensiones. Por ejemplo en Brasil, las reformas de la constitución de 1988, con la inminente salida de la dictadura que en ese momento presentaba un sistema de elecciones indirecto, sentó las bases para la ejecución de reformas educativas. En ese caso, se incluyó a la educación como un derecho para todos, sin hacer referencia ninguna al concepto de inclusión o discapacidad (artículo 205). De esta manera, ya se comienza el proceso de descentralización en derechos básicos como la salud, educación y asistencia social, aunque recién a mitad de la década esto toma mayor magnitud. La formación del Fondo de Mantención y Desarrollo de Educación Básica (FUNDEF), constituido en 1996, aceleró la descentralización educativa ya que se basaba en un mecanismo de financiamiento focalizado en los municipios, promoviendo la administración de escuelas por Estados y municipios (Alcaíno et al, 2022).
En cuanto a las personas con discapacidad, en el caso brasileño, al igual que en toda la región, la aparición de normativas sobre discapacidad y su relación con la educación fue cambiando durante la década de los 90s. En 1989, con la convocatoria a elecciones directas se salió definitivamente de la dictadura militar institucional, y se publica la Ley 7.853, la cual marca la creación de la CORDE (Coordinadora Nacional para la Integración de la Persona Portadora de Deficiencias) como órgano autónomo en lo administrativo y financiero, para tratar la situación de personas con discapacidad (Orrú, 2006). Esta normativa, se refiere a la inclusión de la educación especial como obligatoria en los primeros años de educación. En esta línea, en 1991, el Fondo Nacional para el Desarrollo de la Educación publica la Resolución Nº 01/91, otorgando mayor financiamiento para la educación especial.
En 1996, en la misma lógica que otras leyes nacionales de la región, se promulga la Ley N° 9394 de Directrices y Bases de la Educación Nacional, la cual incluye a la educación especial como una modalidad más de la educación escolar. Tres años después, se dicta el Decreto 3298 que establece normas generales para la integración de personas con discapacidad con respecto a la educación, trabajo, salud y transporte. Luego, se dicta la Resolución CNE/CEB Nº 2/2001, del Consejo Nacional de Educación, la cual hace foco en la elaboración de contenidos para poder adecuar e integrar a todos/as los estudiantes. Específicamente, el artículo 2 refiere a la forma de integrar, estableciendo la necesidad de considerar los aspectos cognitivos y emocionales a la hora de armar la currícula. Ya en 2001, se sanciona la Ley N° 10.172/2001, que promueve la inclusión de estudiantes con discapacidad dentro de escuelas comunes y reconoce la necesidad de adaptar el currículum para atender la diversidad de los estudiantes. En este sentido, establece que las políticas públicas deben alinearse con los principios de inclusión que marca la normativa sobre educación especial.
En el caso uruguayo, entrada la década de 1990, comenzó un proceso de reforma educativa que seguía la línea de lo que sucedía políticamente en la región: descentralización, educación inclusiva, la implementación del concepto de Tecnologías de la Información y la Comunicación y la ampliación de la cobertura, entre otras cuestiones. No hubo una ley específica, sino una batería de reformas que fueron consolidando dichas políticas. Previamente, se observan medidas que fueron creando escenario para reformas más estructurales, como el marco institucional para la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), creado en 1985, el cual constituye un ente autónomo para la educación no universitaria. Si bien en toda la región se vivió un proceso de descentralización, los gobiernos de esta década en Uruguay presentaron algunas particularidades. Viendo que la intromisión del mercado era inminente, la ANEP presentó un proyecto para impedir que la descentralización fuera mayor. En su reforma educativa, incrementó el gasto público con respecto al PBI, dándole mayor peso a la educación pública (Lanzaro, 2004).
En materia de educación y discapacidad, en 1980 entran en vigencia programas sobre educación especial que diferencian las discapacidades motrices de las intelectuales. Recién en 1986 se crea el primer programa oficial de Integración para personas con discapacidad (ANEP, 2007). Así mismo, en 1989 se aprueba la Ley 16.095 por impulso de las familias, la cual constituye tres modelos de atención a la persona con discapacidad:
- asistencia a escuelas de educación especial,
- asistencia a escuelas de educación común con maestro itinerante o de apoyo,
- asistencia a las dos escuelas en sistema de contraturno.
De esta manera, Uruguay resulta pionero dentro de la región en promover la educación de personas con discapacidad dentro del modelo de educación común.
Por último, el caso venezolano tiene un recorrido similar a los anteriores, siendo un país atravesado por el neoliberalismo previamente a la consolidación de la hegemonía neoliberal de los 90s. Presenta una Ley Orgánica de educación en 1980, que no resulta específica en torno al tratamiento de la discapacidad, ni hace mención al concepto de inclusión en ningún apartado de su desarrollo. Del mismo modo, las modificaciones implementadas en la década de los 90s, hacen foco en la descentralización, la calidad, la permanencia y la nuevas formas de evaluación, al igual que lo ocurrido en los demás países de la región.
Por otro lado, distintos decretos, como el 1.795 del año 1996, mencionan las discapacidades como una condición que no debe impedir el acceso a la escolaridad. Esta normativa refiere también a la modalidad de educación especial como un derecho básico de cada estudiante, que tiene base en lo expuesto en la Conferencia Mundial de Salamanca, de 1994. Este decreto se irá actualizando desde el comienzo del gobierno de Hugo Chávez en 1999, incluyendo otras dimensiones.
La inclusión en los gobiernos progresistas
Retomando el caso de Brasil, en 2008 se ratifica la convención sobre los derechos de las personas con discapacidad de Naciones Unidas (2006), además de dictarse resoluciones que complementan dicha ley. Por ejemplo, el decreto 7611/2011, fomenta la inclusión de personas con discapacidad en escuelas normales, y el derecho del estudiante a tener una educación continua. La Ley Nacional de Educación de 1996 se modifica en 2013 (LN 12796/2013), aconsejando que la educación de los alumnos con discapacidad se lleve adelante en escuelas comunes, lo cual se hace mediante la afirmación del involucramiento del Estado, que otorga mayor presupuesto para la formación del docente, exigiendo a las escuelas la adecuación de sus planes de estudios.
En 2008 se establece la Política Nacional de Educación Especial con Perspectiva de Educación Inclusiva (PNEEPEI), que busca garantizar la inclusión de estudiantes con discapacidad en el sistema educativo regular. Así mismo, en 2015, se sanciona la Ley Brasileña de Inclusión (ley 13.146/2015), la cual establece que la educación constituye un derecho humano fundamental de la persona con discapacidad y que se debe asegurar un sistema educativo inclusivo en todos los niveles. Ambas normativas marcaron un gran avance en materia de inclusión, aunque es necesario comentar que hubo un intento de retroceder en esta materia en el momento de cierre de este ciclo progresista.
En 2020, el Decreto 10.502, aprobado en Brasil el 30 de septiembre, instituye la llamada “Política Nacional de Educación Especial: Equitativa, Inclusiva y con Aprendizaje a lo Largo de la Vida», la cual es considerada un retroceso en materia de inclusión educativa, ya que propone un desfinanciamiento acompañado de una descentralización del rol del Estado para cederlo a los municipios. La idea de “normalización” que incluye esta normativa ignora las particularidades de las personas con discapacidad. Este fue uno de los motivos por la cual fue revocado por la justicia y rechazado por una parte importante de la sociedad civil.
En el caso uruguayo, ya en el Siglo XXI se dicta una nueva ley de educación integral. La ley General de Educación (N° 18.437), escrita en 2008 y promulgada en 2009, amplía la obligatoriedad desde los 5 años hasta la finalización de la escuela secundaria. El artículo 33 pone especial énfasis en la inclusión de las personas con discapacidad dentro de escuelas comunes, sin detallar las formas ni los medios.
Por otro lado, el artículo 8 refiere a la idea de inclusión haciendo foco en colectivos minoritarios, sin especificar como se constituyen dichos grupos. Recién en 2010 se sanciona la Ley N° 18.651 de protección Integral de personas con discapacidad, la cual propone el apoyo para estudiar sin límite de edad y el reconocimiento de la diversidad para lograr integrarse en aulas comunes con adaptación curricular y de evaluación. Por último, en 2022 se crea el Protocolo de actuación para garantizar el derecho a la Educación Inclusiva, donde se reafirma esta idea y se establecen líneas de trabajo para lograrlo.
Por último, en el Siglo XXI, Venezuela se pone a la cabeza de los denominados gobiernos progresistas de la región, implementando múltiples cambios en distintas dimensiones de la vida social. De esta manera, en 2009 se dicta una nueva Ley Orgánica de Educación (LOE), que marca una ruptura importante con la anterior, haciendo foco en la educación continua, la prolongación del tiempo de educación, la ampliación del sistema escolar, la vinculación con la comunidad, educación militar y rural, y la idea de una educación bilingüe donde se pueda estudiar el idioma de las comunidades originarias de cada región. La nueva ley, aunque sigue la línea de la Ley para las Personas con Discapacidad, dictada en 2007, no resulta muy amplia en cuanto a su inclusión dentro del sistema educativo.
La Ley para las Personas con Discapacidad, marca la línea de la posterior LOE de 2009, estableciendo en su art. 16 que:
Toda persona con discapacidad tiene derecho a asistir a una institución o centro educativo para obtener educación, formación o capacitación. No deben exponerse razones de discapacidad para impedir el ingreso a institutos de educación regular básica, media, diversificada, técnica o superior, formación profesional o en disciplinas o técnicas que capaciten para el trabajo. No deben exponerse razones de edad para el ingreso o permanencia de personas con discapacidad en centros o instituciones educativas de cualquier nivel o tipo.
Por otro lado, el artículo 20 establece que el Estado debe garantizar el acceso de personas con discapacidad, cuestión que será reforzada en la ley de 2009.
Como paso previo a estas políticas, se lanza la política pública denominada Misión Robinson (2003-2005); un plan de alfabetización que desplegó una estrategia «casa a casa», que incluyó a personas con discapacidad y en el cual se utilizó el lenguaje braille. Así mismo, en 2008, se realizó la Misión José Gregorio Hernández, encargada de censar a la población con discapacidad y diseñar políticas en la materia. En 2015, se elaboró un informe con respecto a los datos obtenidos, y se informó que se pasó de 869 estudiantes con discapacidad integrados a la educación universitaria en 2009 a 4.516 en 2012.
En 2011 el Ministerio del Poder Popular para la Educación presentó al país un Proyecto denominado «La Modalidad de Educación Especial en el Marco de la Educación Bolivariana”. La idea era reformar la educación especial, creando nuevas instituciones y espacios de gestión, con la particularidad del traslado de escolares con discapacidad de escuelas de la modalidad de educación especial hacia las escuelas comunes. Como afirma Viloria (2016), este plan fracasó, posiblemente, debido a múltiples debilidades del gobierno y a una gran resistencia de la población afectada.
Conclusiones
Como primera conclusión podemos comprender que en todas las unidades geográficas estudiadas se diseñan nuevas leyes generales de educación nacional, donde se vuelve a poner énfasis en el rol del Estado y en el papel que el mismo debe cumplir a la hora de garantizar la educación como un derecho básico y humano, conceptos que también figuran en estas reformas. Otra conclusión observable es que en todos los casos se amplía la cobertura de obligatoriedad escolar, a la vez que aparece especificada la necesidad de cubrir la educación de personas con algún tipo de discapacidad refiriendo al derecho de desarrollar sus estudios en escuelas comunes. Lo que podemos ver es que no se especifica el modo en el que se debe llevar a cabo ese proceso, aunque se aclara la necesidad de otorgar mayor presupuesto para la formación docente, como se observa en el caso de Brasil.
Una tercera conclusión es que solo Venezuela considera el concepto de inclusión al proponer la educación bilingüe en territorios habitados por pueblos originarios y, a la vez, habla del braille como un lenguaje que debe ser garantizado por el Estado. Así mismo, Venezuela es quien propone campañas extraordinarias por fuera del marco normativo, como lo es el caso de la Misión Robinson de alfabetización o la Misión José Gregorio Hernández, obteniendo diversos resultados.
Para finalizar, podemos comprender que estos gobiernos de la primera oleada progresista de América Latina proponen un cambio de paradigma en la educación, poniendo el eje en el rol del Estado y estableciendo literalmente la necesidad de hablar de personas con discapacidad a la hora de atender su derecho a la educación. Pero encontramos que en ninguna de las reformas queda especificado de qué manera se implementarán dichos procesos, más allá de proponer un incremento en el gasto público. Por último, todos los casos elegidos pasan a tener un sistema descentralizado en materia educativa durante la década de los 90s, aspecto que las nuevas reformas no modifican a pesar de trabajar en el fortalecimiento del Estado.
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Guido Luppino
Lic. y Prof. en Sociología (UBA). Magister en Políticas y Administración de la Educación (UNTREF). Tesis sobre educación popular y gestión educativa en experiencias de Bachilleratos Populares. Ejerce como docente en instituciones educativas de nivel medio y superior.
DECEDUCANDO and Milagros Stupenengo 
Javier Lamónica